营改增试点被称为“牵一发而动全身的改革”，因为这不是简单的税种替换，而是一项涉及如何完善增值税制度乃至财税体制的改革，与我国经济发展方式转变、创新驱动的重大战略相呼应。按照党的十八届三中全会《决定》提出的“推进增值税改革”精神，增值税制度不仅要加快“扩围”，还要着眼于完善整个增值税制度体系。

从2012年1月至今，营改增试点已实施两年多。日前，财政部发布的“成绩单”显示，截至2013年底，约有270万户企业实现税制转换，试点企业总体实现减税；同时，其下游企业因抵扣增加也普遍减税，2013年减税规模超过1400亿元。

作为我国第一大税种，增值税经过多次改革和不断的政策调整，在筹集财政收入、调节经济中发挥了重要作用。然而，在实际运行中，现行增值税制度还存在一些需要解决的问题。

“营改增的‘大头’实际上是在房地产、建筑业、金融业等，这些行业现行征收的营业税在整个营业税中占比大，涉及范围广，就业人员多。”中国人民大学财政金融学院教授朱青向记者表示，这几个尚未纳入营改增的行业，对国民经济影响重大，也是国际上征收增值税的难点所在，如何科学合理地设计“营改增”方案，是改革成败的关键。

增强增值税“中性”

简化税率，规范政策，清理优惠，增强增值税中性，将成为增值税改革的方向

增值税的鲜明特点就是“中性”，即国家征税使社会付出的代价以征税额为限，不让纳税人或社会承担额外的负担或损失，市场信号不因征税而扭曲。

然而，我国目前增值税制度的“中性”特性受到削弱。比如，目前增值税税率分档多，优惠措施纷繁复杂。实际运行的税率有17%、13%、11%和6%4档，还有针对小规模纳税人的征收率。多档税率扭曲了增值税税收“中性”，影响市场资源配置，不利市场公平竞争，而且加大了税收征管难度。

同时，税收优惠政策过多过滥。1994年以来出台了大量增值税优惠政策，优惠方式包括免税、即征即退、先征后退、虚拟抵扣等。针对加工贸易的增值税保税政策，不仅在多达100多个海关特殊监管区域和场所实施，还在大量监管区域和场所之外的加工贸易企业中实行。优惠政策过多，不仅破坏了增值税制的规范性，弱化了它不扭曲经济的中性特征，产生了不少税收漏洞，而且还引起企业间、行业间、地区间的不公平竞争。

借鉴国际上的现代增值税实践，简化税率，规范政策，清理优惠，增强增值税中性，成为增值税改革的方向。

“目前的国际增值税发展趋势要求税率单一化。”朱青说。据了解，越是早期引入增值税的国家，税率分档往往较多，而越是近年引入增值税的国家，往往采取单一税率，并通过尽量减少增值税优惠的方式扩大税基。朱青认为，当前多档税率是一种“人为复杂化”，背离了增值税中性的原理。当前的改革是一种结构性减税，普遍减税的想法是一个“误区”，通过多重税率使所有行业、企业都减税是不现实的。

“应该从整个产业链来看税负的变化，而不能只盯住某个环节，税负对企业的影响可以通过市场机制来调节，比如上游企业税负增加，可以通过与下游企业的议价来解决这个问题。”中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌表示。

按照国务院和有关部门部署，下一步要清理已经出台的税收优惠政策，同时严格禁止各种越权税收减免。

分享方式亟待调整

改革增值税中央、地方分享体制，加快地方税收体系建设，调整国税地税机关管理体制

我国增值税的分享办法比较复杂，国内增值税按中央和地方75∶25的比例分享，进口增值税100%归中央，出口退税则是超基数部分由中央和地方按92.5∶7.5的比例分担，基数由中央负担。这种制度导致地方为了实现税收收入争抢税源，盲目投资，不利于建立公平、规范的市场经济秩序。同时，由于国内增值税在入库时按比例分享，为了保证地方的财政收入，一些在国外普遍采用的降低纳税人遵从成本的政策（如总分机构汇总纳税）难以实施。因此，“营改增”后，增值税分享方式的调整更具紧迫性。

夯实地方各级政府尤其是基层政府的财力基础，是确保财政体制改革取得成效和公共财政阳光普照全民的重要前提。“营改增”后，地方将失去营业税这一“地方第一大税种”，要保持地方的财政稳定，构建新的税收体系势在必行。

培育主体税种是构建地方税收体系的核心。对于选择“谁”作为新的地方主体税种，目前各种建议和意见很多，有专家表示，房地产税是潜力税种，消费税如果从主要在生产环节征收转为在零售环节征收，也可以成为未来地方政府的主体税种。

张斌则认为，税收征管要考虑效率和成本问题，目前中央的征收更加高效和节省资源，如果将消费税改由地方在零售环节征收，将会降低征收效率、提高征收成本。

“营改增”后，地税机构将何去何从？处理不好也将可能阻碍改革顺利进行。目前讨论得较多的有两种方案，一种是将国税部门与地税部门合并，一种是国税与地税部门继续并行，同时将其他部门直接征收的行政事业性收费和政府性基金的征收管理职能更多地赋予地税机关。

“地方税种和机构设置不是很重要的问题。”张斌认为，问题的关键是要明晰中央地方事权和支出责任划分，中央应承担更多事权。他还建议，可以将地税局合并到财政局，负责征收地方政府性收入。

健全的税收征管体制是税收制度有效运行的基础设施和重要保障。不论采取何种办法，都需要妥善解决国税与地税部门如何协调、纳税服务和征管效能如何进一步优化提高等问题，充分发挥中央、地方两个积极性，才有利于形成共识，确保改革顺利进行。